如何理解“雙循環”?

徐奇淵 原創 | 2020-08-11 12:19 | 收藏 | 投票 編輯推薦 焦點關注
關鍵字:雙循環 

  一位拿著撥火棍的哲學家曾經說過,“如果討論是一片土壤,那么一個新詞就像是一粒新的種子”。近期,“雙循環”這個新詞激起了各種猜想、討論和演繹。凡是能說的事情,都必須說清楚。“雙循環”也是一個可以說清楚的概念。要理解這個新詞,就需要回顧近年來國內外形勢的變化,以及經濟政策思路的演進。

  為了減少個人揣測,筆者嘗試從考據的角度對“雙循環”的提出過程進行回顧、梳理。

  國際大循環與沿海發展戰略的巨大成功

  1987年10月底,時任國家計委經濟研究所王建副研究員向中央提出了《關于國際大循環經濟發展戰略的構想》。在當年12月30日的《光明日報》,王建同志答記者問,解釋了國際大循環戰略就是“大力發展勞動密集產品的出口,在國際市場換回外匯,為重工業發展取得所需資金與技術,再用重工業發展后所積累的資金回來支援農業,從而通過國際市場的轉換機制,溝通農業與重工業的循環關系”。

  “國際大循環”的構想很快引發了中央決策者的重視,并促成了“沿海發展戰略”的提出。

  1987年11月至1988年1月初,趙紫陽赴江蘇省、福建省考察,并向鄧小平呈上了《沿海地區經濟發展的戰略問題》。鄧小平對該報告做出批示:“完全贊成。特別是放膽地干,加速步伐,千萬不要貽誤時機”。

  1988年2月6日,中共中央政治局會議通過了組織實施我國地區發展戰略的決定。同年3月中旬,十三屆二中全會召開,討論了實施沿海發展戰略的有關問題(參見李樹橋,《八十年代改革開放的決策機制》,《經濟管理文摘》,2008年第11期)。

  具體而言,“國際大循環”構想下的“沿海發展戰略”有三個要點(參見田紀云,《沿海發展戰略的形成與實施》,《炎黃春秋》,2015年3期):第一,利用我國勞動力充裕的資源優勢,發展勞動密集型產業;第二,吸引外商直接投資,大力發展“三資企業”;第三,實行"兩頭在外",大進大出,使經濟運行由國內循環擴大到國際循環。

  在此后,尤其是1992年鄧小平南巡之后,中國經濟更快融入世界經濟秩序,對外開放程度不斷提高。同時,發達國家的資本、產能開始向發展中國家轉移,全球化浪潮洶涌澎湃。

  1992年到2011年,中國累計實際利用外資金額達到了1.14萬億美元,成為全球外資最重要的投資目的地;同一時期,中國從全球第12大出口國,迅速成長為全球第一大出口國。中國也從全球生產網絡的邊緣角色,一躍成為世界制造業的中心。

  在此基礎上,中國徹底解決了很多發展中國家普遍遇到的“雙缺口”問題:外匯短缺、國民儲蓄短缺。與此同時,中國也進一步從全球價值鏈、國際規則體系、全球金融市場等維度,深度融入到了全球經濟體系之中。國際大循環構想下的沿海經濟發展戰略獲得了巨大成功。

  到2011年11月,以國務院批準《河北沿海地區發展規劃》頒布實施為標志,我國關于沿海地區發展的戰略與政策形成了從南到北、比較完整的體系。

  國際大循環戰略日益面臨挑戰

  在推動形成國際大循環的過程中,兩頭在外、出口與投資雙驅動所帶來的弊端也逐漸顯現:經濟過度依賴于投資、出口,不但使中國面臨嚴重的國際收支失衡和外部壓力,而且國內也面臨收入分配地區差距擴大,產業升級面臨瓶頸制約,生態環境出現惡化等等問題。

  此外,中國進出口貿易依存度的峰值一度達到64%(2006年),國際大循環處于主導地位,外向型特征十分明顯。對于一個大國經濟體而言,這種經濟結構十分少見。

  在此背景下,2006年初發布的十一五規劃指出,應“立足擴大國內需求推動發展,把擴大國內需求特別是消費需求作為基本立足點,促使經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向消費與投資、內需與外需協調拉動轉變”。

  2011年初發布的十二五規劃進一步指出,“構建擴大內需長效機制,促進經濟增長向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變”。國際大循環的思路已經逐漸發生改變,經濟政策的重心逐漸從側重國際循環,轉向國內外循環相協調。

  2014年末的中央經濟工作會議指出了新常態的九大特征,其中的兩個判斷指出:(1)生產要素方面,人口老齡化日趨發展,農業富余人口減少,要素規模驅動力減弱,經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步。(2)出口和國際收支方面,全球總需求不振,同時我國出口競爭優勢依然存在,高水平引進來、大規模走出去正在同步發生。

  這意味著,國際大循環構想下的“沿海經濟發展戰略”不僅面臨前述日益顯現的弊端,而且還面臨新常態下的兩大挑戰其一,人口紅利減退,依靠勞動密集型產業吸引外資、獲取國際競爭優勢的時代已經過云。其二,全球經濟陷入長期停滯,出口的擴大基本取決于競爭優勢,而非全球市場的蛋糕做大。

  此后的情況是,中國出口在全球市場中的份額于2015年達到峰值,此后到2019年一直保持在相當穩定的水平。

  不過,這一時期國際大循環為主的條件仍然在一定程度上存在。新常態判斷當中也提到:高水平引進來、大規模走出去正在同步發生。通過直接投資等渠道,中國引進高質量的國外資本、先進技術,同時通過一帶一路倡議等走出去的渠道,對外輸出直接投資、廣泛建立對外經貿聯系。

  供改下半場環境變化首提“暢通國民經濟循環”

  2015年末的中央經濟工作會議提出了供給側結構性改革。此后,2016年和2017年以去產能為工作重心,并提前完成大部分目標,2018年更是全部完成了去產能預設目標。從2017年末、2018年初開始,供給側改革的重心逐步轉向去杠桿、防風險。到2019年末,上述工作也取得了重要的階段性進展。

  在此過程中,對于供給側結構性改革和擴大總需求政策的平衡關系,存在頗多不同觀點的討論。有觀點認為,應當保持政策定力,著力推進結構改革,同時避免大水漫灌;但也有觀點認為,供給側結構性改革與適度擴大總需求兩者之間并不矛盾,不應將兩者對立起來。在2016、2017年外需不斷向好的情況下,擴大總需求的緊迫性有所下降,前一種觀點對經濟政策的影響似乎占了上風。

  到了2018年后期,經濟環境出現兩個方面的變化:第一,供給側改革在去產能、去杠桿領域已經或正在取得重要進展,經濟和金融領域的短板、梗阻成為供給側更為突出的問題。第二,投資增速持續回落、外部需求增速明顯放緩,中美貿易摩擦增加了不確定性,適度擴大總需求的必要性上升。

  與上述兩個變化對應,經濟政策思路也開始調整。2018年12月的中央經濟工作會議當中已經有相應體現,也就是明確提出了“暢通國民經濟循環”、“促進形成強大國內市場”。

  一方面要“暢通國民經濟循環”。從供給補短板、供求銜接的角度,這次會議強調要在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。

  具體地,“鞏固”的提法,肯定了供給側改革的階段性成績,同時也指出了供給側改革在降成本、補短板方面仍然需要繼續努力。

  另外,從“暢通”角度出發,這次會議也特別強調了打通經濟循環,會議通稿指出,“要暢通國民經濟循環,加快建設統一開放、競爭有序的現代市場體系,提高金融體系服務實體經濟能力,形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟良性循環”。

  雖然只提及“國民經濟循環”,不過從具體表述來看還是聚焦在國內經濟循環方面。

  另一方面,從擴大總需求的角度,這次經濟工作會議也第二次提出了“促進形成強大國內市場”(首次提出是在當時一周前的中央政治局會議)。具體地,會議強調了增強消費能力、發揮投資關鍵作用。

  2019年3月的政府工作報告,基本沿續了2018年12月中央經濟工作會議的思路,再次強調了“暢通國民經濟循環”,并且從“持續釋放內需潛力”、“推動消費穩定增長”、“合理擴大有效投資”等角度,再次指出要“促進形成強大國內市場”。在2019年初,“強大國內市場”的提法也一度引發了市場的關注和討論。

  此后,2019年12月中央經濟工作會議的內容中,去杠桿的色彩悄然淡出、暫告一段落,供給側結構性改革的重點正式將轉向了“補短板、強弱項”。會議內容從民生補短板、基建補短板、產業升級補短板三個方面為切入點,將“釋放國內市場需求潛力”與供給側改革的“補短板”互相銜接起來,為“暢通國民經濟循環”提出了具體政策抓手。

  從前述政策思路的演進來看,在2018年后期到2019年,在外部環境發生較大變化的情況下,“強大國內市場”從需求端對“供給側改革”的提法起到了一定的平衡作用。同時,供給側改革本身的內容更多轉向“鞏固、增強、提升、暢通”八個字,“暢通國民經濟循環”成為供給側改革的延續,并且兼顧了供給、需求兩個方面。

  疫情沖擊、中美摩擦之下的變與不變

  2020年之前,“暢通國民經濟循環”、“強大國內市場”的政策思路,其對應的主要是中國經濟運行中存在的“周期性、結構性、體制性問題”。2020年初以來,疫情的爆發、中美關系緊張升級,進一步對外部需求、國際供應鏈帶來了雙重沖擊。“暢通經濟社會循環”在時間維度、空間維度上的視角也隨之發生了重要調整。

  2020年初疫情爆發,2020年2月下旬的中央政治局會議一邊部署疫情防控,一邊統籌推動復工復產。當時的人流、物流、資金流都受到一定程度的沖擊,這次會議提出的“暢通經濟社會循環”已經超出供給側改革的范疇,成為一個具有突出重要性的緊急任務。

  之后,疫情在全球更大范圍、更長時間蔓延,3月中下旬也開始在美國蔓延。由于各種原因,同期中美關系緊張程度明顯上升,并且也對我國產業鏈的穩定帶來了新的、更大程度的沖擊。

  4月之后,美國商務部宣布了新的針對中國的出口管制條例(EAR),并且升級了對華為的制裁,限制華為使用美國技術和軟件在美國境外設計和制造半導體。美國工業安全局進一步擴大針對中國出口管制的“實體清單”。

  5月,美國政府發布《對華戰略報告》,宣布將以“有原則的現實主義”為指導,采取對華競爭的方針。

  6月,隨著香港國家安全立法的推進,美國進一步收緊對華出口管制。同時,國際環境也在更大范圍發生著變化。

  在此基礎上,供給側改革中補短板的外延,也從民生補短板、基建補短板、產業升級補短板三個方面,進一步擴展到了產業鏈安全視角的補短板。

  總體上來看,疫情和中美關系緊張,從以下三個方面推動了“暢通國民經濟循環”的思路在國內、外空間上進行區別——

  其一,“新冠肺炎疫情沖擊,使得全球經濟陷入深度衰退,國際貿易和投資大幅萎縮、國際金融市場動蕩、國際交往受限”。而且,由于疫情還將持續相當長一段時間,這種沖擊也將具有一定的持續性。

  其二,“經濟全球化遭遇逆流、一些國家保護主義和單邊主義盛行、地緣政治風險上升等不利局面,中國必須在一個更加不確定的世界中謀求發展”。

  其三,我國經濟面臨較大壓力,但是國內基本盤總體穩定。“我國經濟潛力足、韌性強、回旋空間大、政策工具多的基本特點沒有變”。

  上述三點,正是2020年5月23日習近平總書記在看望政協委員時所進行的詳細闡述。

  “國民經濟循環”向空間、時間維度拓展成為“雙循環”

  需要說明的是,前述三點論述表明,關于中國經濟面臨主要挑戰的判斷,從2020年之前的“體制性、結構性、周期性問題”,又進一步加上了疫情的全球沖擊和國際局勢的變化。

  這些分析揭示了當下的“變”——外部環境重大變化,以及“不變”——國內基本盤保持穩定。這就使得“暢通國民經濟循環”的落腳點,具有了國內、國際的空間區分,同時也有了國內、國際重心的區分。正是在這次會議首次公開指出“逐步形成以國內大循環為主體”、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

  與上述背景一致,2020年5月14日召開的中央政治局常委會會議,基于供給、需求視角首次提出了“雙循環”概念:“要深化供給側結構性改革,充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力,構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。

  2020年7月21日,習近平總書記與企業家座談,進一步明確指出以下三點:

  第一,“中國開放的大門不會關閉,只會越開越大。以國內大循環為主體,絕不是關起門來封閉運行”。

  第二,“國內循環為主,是通過發揮內需潛力,使國內市場和國際市場更好聯通,更好利用國際國內兩個市場、兩種資源,實現更加強勁可持續的發展”。

  第三,“從長遠看,經濟全球化仍是歷史潮流,我們要站在歷史正確的一邊,堅持深化改革、擴大開放,加強科技領域開放合作,推動建設開放型世界經濟”。

  這次會議上強調的“集中力量辦好自己的事”,也可以視為“內循環為主”另一種形式的概括。

  2020年7月30日,中央政治局會議再次強調了“雙循環”的政策思路。會議指出,“當前經濟形勢仍然復雜嚴峻,不穩定性不確定性較大,我們遇到的很多問題是中長期的,必須從持久戰的角度加以認識,加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,建立疫情防控和經濟社會發展工作中長期協調機制。”

  這次會議進一步明確了“雙循環”的發展格局,不是一項短期考慮,而是“從持久戰的角度的認識”。

  至此,“暢通國民經濟循環”在空間上拓展到了“雙循環”,在時間上拓展到了持久、中長期的視角。這也意味著,“雙循環”將成為中長期經濟政策的總體指導思路,尤其將對十四五期間的經濟工作部署產生重要影響。

  回顧1980年代末,“從國內循環轉向國際大循環”構想推動了沿海經濟發展戰略的落地,那么“以國內大循環為主的雙循環格局”也將在經濟的空間布局上具有重要的含義。

  國內循環為主的雙循環強調對外開放主動性

  回顧2020年5月以來,我國對外開放的節奏和步伐仍在加快。5月《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》正式發布,6月《海南自由貿易港建設總體方案》正式印發,2020年版外商投資準入負面清單進一步縮減。今年已經或還將分步取消期貨、基金、證券公司的外資股比限制。

  在5月中旬,中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也專門指出:“實行更加積極主動的開放戰略,全面對接國際高標準市場規則體系,實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放”。并在一帶一路、自貿試驗區和自貿港、高水平開放政策保障機制、參與全球治理體系變革四個方面進行了具體的闡述。與此同時,我國也在積極推動中歐雙邊投資協定談判,以及推進RCEP協定的正式簽署。

  不過另一方面,外部環境正在變得“更加不穩定不確定”——供給端的國外供應鏈不穩定,需求端保護主義盛行、全球經濟陷入深入衰退。這些都將使得我國的國際經濟循環面臨沖擊,對外開放的效果受到影響,甚至使我國在對外開放中面臨被動局面。

  而從國內來看,盡管同樣受到疫情沖擊,但經濟基本盤未變、發展空間仍然巨大、國內經濟政策仍大有可為。但是國內也存在突出的結構問題,需要“著力打通生產、分配、流通、消費各個環節”,“促進效率和公平有機統一”。其中,效率更多對應于生產環節、更加強調“高質量發展”,公平更多對應于分配環節,公平分配將使得生產、消費更加暢通循環。

  在對外開放面臨較大不確定性、邊際收益減弱的情況下,以“國內大循環為主體”意味著國內改革、打通內部經濟循環將成為下一階段的政策重心。外面刮風下雨,唯有“集中力量辦好自己的事”。

  在不確定的外部環境當中,“我們必須充分發揮國內超大規模市場優勢,通過繁榮國內經濟、暢通國內大循環為我國經濟發展增添動力”,從而“培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢”,增強我國在對外開放過程的韌性和主動性,進而形成“雙循環相互促進的新發展格局”。

  在改革開放40余年中,我國對外國市場開拓有余,而對國內市場建設不足。如果說,過去數十年的全球化極大地推動了我國的對外開放,那么經濟全球化遭遇逆流將促使我們更多反思國內經濟的結構性問題、倒逼國內改革加速。

  事實上,對外開放當中面臨的很多困難和障礙,其根本制約因素也往往來自于國內的體制和機制問題。目前,我們已經到了這樣一個發展階段:唯有打通國內大循環,才能夠使國內市場和國際市場更好聯通,更好利用國際國內兩個市場、兩種資源,實現更加強勁可持續的發展。

個人簡介
經濟學博士,供職于中國社科院世界經濟與政治研究所國際金融研究中心。
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